辽宁省集体林权制度改革的进展、做法及成效

2019-08-08 07:31栏目:新闻动态
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辽宁省集体林权制度改革的进展、做法及成效

辽宁省林业厅

  辽宁省林业用地总面积10425万亩,森林覆盖率35.13%。山区占全省总面积的64%。集体林业用地9000万亩,占全省林业用地总面积的86.5%。辽宁集体林权制度改革工作,在省委、省政府的正确领导下,在国家林业局的大力支持和指导下,自2005年3月开始启动试点,到11月全面推开,历经2年多的时间,已经形成了各级党政领导亲自抓、相关部门密切配合、林业部门全力以赴、广大群众积极参与的喜人局面,并取得了较好成效。特别是温家宝总理视察辽宁林改并给予充分肯定后,全省上下对集体林权制度改革有了更高的认识,深切感到能否搞好这次改革是实现“三个代表”重要思想、推进新农村建设、构建和谐社会的具体体现,也是从根本上解决林业发展的体制制约、实现又好又快和可持续发展的需要,必须进一步加大工作力度,确保改革取得实效。
  一、进展情况
  (一)积极推进主体改革。截止2007年3月底统计,全省已完成确权到户主体改革面积4678万亩,占应改面积的59%;签订合同176万份;调处纠纷5190起。全省已有6666个村完成改革任务,占全省应改村总数的58.8%,有209万农户、625万农民参加了林改,实现了确保质量、平稳推进的预期目标。
  (二)大胆探索配套改革。一是组织林农成立专业协会。在林改进展较快的本溪、丹东、抚顺等市,分别组织林权到户的农民成立了板栗、鹿业养殖、林蛙养殖、榛子加工和中药材等专业协会,架起了产销的桥梁,完善了社会化服务体系,深受农民群众欢迎。二是积极引导新型林业合作经济组织建设。面对林改后农民分散经营状况,在丹东市抓了组建家庭合作林场试点,探索新的经营形式,解决了采伐限额、森林经营作业、产业信息技术等方面的问题,实现了采伐限额统用、经营作业合管和森林管护同步。三是加强林业要素市场建设。在宽甸县建立了林业要素市场,开设了林权登记管理、森林资源评估、林木交易、林业法律咨询与科技服务“五中心”和林业行政综合管理、林权抵押贷款“两窗口”,规范了森林资源流转体系,为林农提供了便捷高效的服务。四是开展了以林抵押贷款试点。先后在丹东、本溪两市开展了以林抵押贷款试点。丹东市政府专题下发了林权抵押贷款工作实施意见的文件,宽甸县农村信用社与林业部门合作,由农村信用社为获得林权证的农民小额抵押贷款达800多万元;本溪市林业部门与市人民银行合作在桓仁县启动了以林抵押贷款业务;与市财政局联合制定了《以林抵押贷款利息财政补贴管理办法》,减轻了农民贷款压力。五是鼓励支持林地经济发展。为推进林改工作,促进农民增收,省政府制定了林地经济发展规划,每年拿出4000万元支持林地经济发展,重点支持红松、榛子、板栗、杏枣为主的4个百万亩经济林基地建设,林业特色种植和养殖产业呈现蓬勃发展的态势。
  二、主要做法
  第一,改革模式多样化。辽宁的省情林情与其他省有所不同:一是林业区域类型较多。东部与长白山接壤,是山地多林区,也是水源涵养林和天然林保护的重点地区;中部北部属辽中平原,多为农田防护林,是平原绿化的重点地区;西北部位于科尔沁沙地南缘,半石质荒山和沙漠化土地多,是干旱半干旱地区;南部是沿海地区,大陆海岸线2920千米。二是公益林比重大,全省公益林面积占林分总面积的50%以上,有的市超过70%;公益林中集体林占80%以上。如果继续实行集体统一经营管理,不仅管护问题难以解决,还会造成大量林地资源闲置,山区农民将继续维持“守着金山要饭吃”的局面。三是集体林已落实到户的山林面积少,需要新改革确权的面积多,其中没有落实林权的占78%。
  根据这一实际情况,首先实行分区突破,就是按照东、中、西各个区域的特点和改革的主要目的,因地制宜地确定了不同的改革模式。东部多林山区在提高林业建设质量的同时,积极利用、适度开发林地经济,促进农民增收致富。改革的模式以家庭承包为主,基本是均山均林,解决农民致富的生产资料。中部平原农田防护林区,以平原绿化和农田防护林建设为重点,努力提高防护效益和建设质量,调动承包者对残次林网改造的积极性。改革模式以拍卖和其他承包为主,即对农田林网实行拍卖流转,收取更新造林抵押金,造林验收合格后退还抵押金,实现改制改造的“双赢”。如昌图县在对农田林网拍卖承包时,实行“两轮承包、六次拍卖”。总的原则是优先组内、村内,然后再拍卖给外村,即:由村林改评估小组对林带评估作价后,第一次在组内拍卖,第二次在村内拍卖,第三次对社会拍卖。对拍卖剩下的林带重新作价,再进行同样的三次拍卖。做到价格合理,群众满意。西部三北防护林区,以沙化和荒漠化治理为重点,在生态优先的情况下,积极开发沙产业。改革模式为两种承包方式兼而有之,在多林村实行家庭承包;在少林村实行“一包二送三补贴”,明晰山林权属,即:对立地条件好的山林流转承包,实行均利;对立地条件差的高山、远山、低劣质林地实行无偿承包;对无偿承包农民也不愿意包的地块,可从这次林改获得的林木承包费和林地使用费收入中拿出部分资金进行补贴,还将有资金投入的生产项目向这些地方倾斜,鼓励农民承包经营。无论哪种形式都必须以确权为重点,明晰林木所有权和林地使用权。其次实行分类改革,对商品林采取相对放宽经营政策,鼓励对林地适度开发,合理利用,自愿流转。对公益林坚持公益性质不变,经营方式不变,实行“补偿到户、双重管护,生态优先、适度利用,科学经营、有序管理”的办法。公益林实行林改后,一是承包者能够获得公益林补偿;二是科学适度开发公益林地,发展林地经济,可以获得一定收入;三是合理经营公益林,可获得一些抚育间伐收入。
  第二,组织推动高位化。一是各级党政主要领导高度重视林改工作并列入重要议事议程,加大了林改工作推进力度。省委书记李克强、省长张文岳、人大副主任杨新华、副省长胡晓华、省委常委王俊莲等省领导针对林改工作先后12次做出重要批示。省委书记李克强去年4月到9月的半年时间里对林改工作做出3次批示,明确要求“改革及其进程的推进要有利于生态建设、有利于提高林业效益、有利于农民增收”。省长张文岳要求“大力推进这项工作”。省人大、省政协领导等多次视察林改工作,并提出意见和建议。胡晓华副省长亲自研究林改政策、多次主持全省林改工作会议、亲自部署动员、亲自调研检查林改工作情况。二是省、市、县、乡政府层层成立林权制度改革领导小组,主要领导任组长;各级党委、政府专题动员部署。省政府于2005年9月在本溪召开全省林改动员会议,去年全国林改现场会议后,省政府于10月11日在丹东再次召开全省深化集体林权改革工作会议,专题部署了林权改革工作。各市委、市政府先后召开动员大会,进行全面发动。三是各级党委、政府出台改革意见。省政府于2005年11月以辽政发39号文件下发了《关于深化集体林产权制度改革的意见》,各市委、市政府相继制定下发了改革具体意见。四是层层签订林改责任状,强化目标管理。省政府将林改工作列入省对市考核林业工作的重要指标。市、县、乡、村四级层层签订责任状。有些市把林改工作完成情况与乡村干部工资奖金挂钩、与干部政绩考核和提拔重用挂钩,有效推动了林改的顺利开展。
  第三,部门指导经常化。全省林权改革的工作机制是各级政府组织动员,乡村具体操作,部门搞好服务。各级林业部门进一步加强了指导服务力度。一是加强了林改政策指导。省林业厅先后制定了集体林产权制度改革试点工作方案及有关政策解释、问题解答和专题辅导系列手册等,为全省林改提供了政策法律、操作规范、林权管理等全方位的指导材料。去年又把各地改革中出现的新情况新问题进行了梳理,形成了19条意见,以文件下发各地,尤其对承包费、补偿费的使用等问题作了具体明确,化解了各种矛盾。已经下发了《关于进一步规范集体林产权制度改革的意见》、《关于严肃集体林权改革工作纪律的通知》等5个政策性文件。去年5月省林业厅召开全省林改工作座谈会,针对改革中存在的问题,提出切实把握改革的三个着力点,即以利益关系的调整作为改革的“切入点”、以产权制度创新作为改革的“关节点”、以部门职能转变作为改革的“支撑点”,努力解决好林改中的五个问题,即“务实”、“攻坚”、“协调”、“多赢”、“稳定”,这些对全省林改都起到了及时指导和把握方向的作用。在全省林权改革的关键时期,去年12月15日,省林业厅针对改革中存在的具体问题,又及时召开电视电话会议,要求各地抓住冬闲有利时机,把林权改革作为去冬今春的重点工作,集中时间、集中领导、集中人力,全面推进主体改革,在确保改革质量的前提下,实现2007年确权到户率80%以上,主体改革进展较快的市县着手配套改革试点工作。二是强化了林改技术指导。先后举办了市林业局长、市县林改办主任和乡镇林业站长培训班,详细讲解了林改有关政策、林权纠纷调处和如何签订承包合同、林改工作流程以及林改档案的建立与管理等内容,使各级参与林改的人员都成为“明白人”。全省已举办培训班600多期,培训人员5.5万人次。为加强林改档案工作,去年5月省林业厅和省档案局联合下发了《辽宁省集体林产权制度改革档案管理办法》,共同举办了林改档案培训班。三是强化了现场巡回检查指导。省林业厅实行了厅长包片、处室包市,两个市配备一名林改联络员的工作机制。深入乡村开展了经常性巡回检查指导,帮助基层解决实际问题,确保了林改顺利进行。四是财政、司法、宣传等部门积极支持林改工作。去年全省各级财政共安排林改专项经费2274万元,其中省财政投入800万元。司法部门积极参与林业纠纷调处,发挥了重要作用。宣传部门组织各新闻媒体加强林改宣传,形成了强大的舆论氛围。
  第四,具体操作规范化。各地在林改工作中始终坚持依法依规和公平公开公正的原则,坚持因村施策和充分尊重群众的意愿,普遍采取了先行试点、积累经验再行推开的做法。改革工作中,村组的改革方案经过本集体经济组织成员的2/3或成员代表2/3的同意方可实施。去年通过省级林改验收的乡、村,群众满意度平均为98%以上。在林改中还注重加强了林权纠纷调处工作。一是坚持尊重历史、面对现实,本着保持政策的连续性、稳定性的原则,客观、现实地妥善处理和解决问题。二是严格贯彻执行土地承包法、合同法、村民委员会组织法等有关法律、法规及政策,注重符合民意和兼顾公平地进行调处。三是在解决问题的过程中,始终坚持依靠群众,做好群众的思想工作,并采取政府引导、群众参与、上下结合、民主协商的方式进行处理。四是按照“先易后难、先内后外”的程序进行调处。对违法违纪、群众反映强烈,民主协商不能解决的问题,通过司法途径进行处理。五是实行县、乡、村一级抓一级的分级负责制,把纠纷问题解决在基层,确保林改在稳定和谐的环境中进行。
  第五,改革宣传社会化。一是充分利用各种新闻媒体进行广泛宣传。试点启动以来,先后组织省内新闻媒体对林改进行了系列报道,其中省以上新闻媒体专题报道达70多次。对为什么改、改什么、怎么改以及干部群众关心、担心的问题形成了新闻通稿,在省级媒体上播发。先后组织记者团深入到乡、村进行实地采访,辽宁日报、辽宁电视台等进行了系列报道。特别是辽宁电视台在《今晚直播》节目中对为什么要进行林权制度改革、改革对老百姓有什么好处等问题,通过参与改革的农民现身说法,进行了长时间的专题报道,解除了社会各界种种不必要的担心,让大家看到了改革给老百姓带来的实惠。二是各市在地方党报开辟了“市委书记谈林改”专栏,进一步加大了林改宣传力度,起到了较好的促进作用。三是向农民发公开信,广泛宣传林改的目的、意义和政策,全省发出公开信140多万份。四是省和重点市编辑林改录像片,在省、市电视台黄金时间播出,收到了良好的社会效果。
  三、初步成效
  通过林改形成了以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的新的集体林业经营管理体制,释放出巨大的潜能,初步取得了多赢的效果。
  改革明晰了所有权、放活了经营权、落实了处置权、确保了收益权,彻底地解决了山林归属不清、责权不明、利益分配不合理等深层次问题,理顺了林业生产关系,做到了山有其主、主有其责、责连其权、权有其利。实现了“山定权、树定根、人定心”,极大地调动了山区农民群众造林营林、护林和发展林地经济的积极性,出现了“争山争苗”的喜人景象。去年全省非公有制造林比上年增加5个百分点,投入林业产业发展资金达15亿元,是上年的2倍。很多农户林改后像侍弄“一分田”一样精耕细作“八分山”,营林护林意识显著增强,实行互助联防,加强巡山护林,制止滥砍盗伐,去年全省“两乱”案件明显下降。改革中部分村合理有偿转让了集体林权,化解了一些村内债务,全省在林改中化解村内债务1.1亿元。同时村集体每年收取承包的林地使用费还形成稳定的集体收入来源,增加了集体经济活力。在改革的具体操作中,辽宁省始终坚持公开、公平、公正的原则,确保村民的知情权、参与权、决策权、监督权,群众赞同率和满意率都在98%以上,有力推进了乡村民主建设,增进了农村社会和谐。同时,这次改革也对历史遗留的林权纠纷问题一并研究解决,群众非常高兴,确保了林改的顺利进行。改革成效的显现是一个渐进的过程,目前总结的这些成效还仅仅是初步的,有理由相信,随着时间的推移和配套改革的跟进,改革成效会越来越突出。
  四、下步工作
  尽管辽宁省集体林权改革工作取得了一定成效,但按照国家林业局和省委、省政府的要求还有很多工作要做。我们将认真贯彻温家宝总理在辽宁视察时的重要指示和国家林业局的总体部署,进一步加大林改工作的领导力度、组织实施力度、指导服务力度和检查验收力度,采取切实有效措施,在保证质量的前提下,加快推进主体改革,全力推进确权到户工作,确保今年底以县为单位确权到户率、纠纷调处率、林权发证率和群众满意率四项指标达到80%以上。同时,积极抓好林业社会化服务体系建设、合作经济组织建设、林权抵押贷款试点、林业要素市场(森林资源流转体系)建设和林业新型管理方式试点,有力推进集体林权改革的深入进行,促进辽宁林业又好又快发展,努力为建设社会主义新农村做出贡献。

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